適應(yīng)新形勢探索新方法 努力做好地方立法工作

地方立法是中國特色社會主義法律體系建設(shè)的一個重要組成部分，也是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職責。我市人大常委會十分重視地方立法工作，堅持科學(xué)立法、民主立法，努力適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求，積極探索和改進立法工作的新方法，切實把我市立法工作提高到一個新水平。

一、加強立項調(diào)研，選好立法項目

編制年度立法計劃是地方立法工作的首要環(huán)節(jié)。為增強立法工作的科學(xué)性、主動性和可行性，我市人大常委會在制定五年立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，每年堅持從第三季度開始，著手謀劃下一年度的立法選項工作。具體做法是：

1、明確編制立法計劃的指導(dǎo)思想。編制年度立法計劃必須著眼于不斷完善法律體系、建設(shè)法治社會的總體要求，結(jié)合全市改革、發(fā)展、穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會的實際需要，本著“急需先立、突出重點、體現(xiàn)特色、注重質(zhì)量”的原則，重點將邯鄲經(jīng)濟和社會發(fā)展急需的、人民群眾普遍關(guān)心的、涉及最廣大人民群眾切身利益的重大事項列入年度立法計劃。近年來，我委始終堅持這一指導(dǎo)思想和基本原則，充分調(diào)動各方面對立法選項的積極性，有效地保證了所選立法項目的可操作性。

2、公開征集立法項目和建議。立法反映民意，民意影響立法，公開征集立法建議是推進民主立法的有效舉措。我們除以正式文件向市人大各專門委員會、市政府辦公廳及有關(guān)部門征集立法項目外，還在地方報紙和網(wǎng)站上公開向全體市民和社會各界征集立法項目建議，并設(shè)立電子郵箱和熱線電話，動員社會力量有序參與地方立法工作。通過這種形式，既拓展了立項調(diào)研的視野，也激發(fā)了社會各界和人民群眾了解地方立法，參與地方立法的熱情。

3、多形式進行選項的調(diào)研論證。一方面我們把上年度的立法調(diào)研項目作為今年立法選項的重點；一方面把群眾和各界關(guān)注的熱點項目作為年度立法的重點。通過兩者有機結(jié)合，提出年度立法項目的初步意見。然后，再與有關(guān)部門直接溝通、召開座談會、專家論證會等，對立法項目進行反復(fù)調(diào)研論證，逐項了解立法的必要性和可行性，形成較為一致的年度立法計劃草案，經(jīng)法制委員會統(tǒng)一審議、主任會議審議，最終報經(jīng)常委會審議通過年度立法計劃。如2009年、2010年度，兩年間我市共安排5個正式立法項目，10個調(diào)研項目，其中3個正式立法項目為上年度立法調(diào)研項目，2個為社會關(guān)注項目，有效保持了地方立法的連續(xù)性和項目實施的可操作性。

二、堅持科學(xué)立法、民主立法，提升立法質(zhì)量

在立法工作的實踐中，我們越來越體會到地方法規(guī)在不與上位法抵觸的前提下，必須為當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展需要服務(wù)，必須為維護最廣大人民群眾的根本利益服務(wù)。近年來，我委十分注重發(fā)揮立法的引導(dǎo)、促進和保障功能，收到較好的立法效果。

邯鄲系重工業(yè)城市，2008年機動車保有量突破百萬輛，排氣成為城市重要污染源，鑒于國家大法僅有原則性的規(guī)定，缺乏具體防治手段和管理程序，不便操作，導(dǎo)致機動車排氣污染防治處于失控狀態(tài)。再如，百萬群眾養(yǎng)犬看似小事，實則不小，管理不好，直接影響城市形象，還會引發(fā)許多社會矛盾。同時，養(yǎng)犬人和未養(yǎng)犬人的觀點往往截然不同，對立情緒嚴重。如何協(xié)調(diào)各方利益，既使惡犬傷人擾民事件不再發(fā)生，又能滿足養(yǎng)犬人的合法利益，則殊為不易。我們正是從邯鄲市實際需要出發(fā)，于2009年制定了《邯鄲市機動車排氣污染防治條例》和《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》，這兩部條例涉及“百萬機動車主”和“百萬養(yǎng)犬戶”的切身利益，意在節(jié)能減排、維護民生，成效明顯。

1、在立法中，更加注重廣泛聽取社會各界的意見和建議。如對《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》中涉及的“一戶一犬”、強化免疫、戶外活動、犬吠擾民等問題和《邯鄲市機動車排氣污染防治條例》中涉及部門分工、檢測機構(gòu)的設(shè)置、環(huán)保標志管理以及清潔能源的使用等問題，多次分類召開有各級人大代表、相關(guān)部門、管理相對人、法律專家和市民等參加的座談會、研討會，認真聽取各方從不同角度提出的意見和建議，同時，還通過網(wǎng)絡(luò)媒體公開草案文本、開設(shè)熱線電話等方式廣泛征求民意，真正使法規(guī)體現(xiàn)民意，體現(xiàn)立法為民的宗旨。

2、在立法中，更加注重加強與各方面的溝通和聯(lián)系。地方性立法的特點決定了我們在立法工作中必須加強與上級人大和有關(guān)部門的聯(lián)系與溝通：一是加強同市政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，重點解決行政管理中可能出現(xiàn)的疑難問題，實現(xiàn)立法目的。例如，《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》在劃定犬類重點管理區(qū)的范圍時，原草案規(guī)定邯鄲市主城區(qū)為犬類重點管理區(qū)。但審查中發(fā)現(xiàn)高開區(qū)雖然不在主城區(qū)范圍內(nèi)，但由于人口密度大，入駐企業(yè)和學(xué)校多，高開區(qū)已開發(fā)的部分確有納入重點管理的實際需要。經(jīng)多方協(xié)調(diào)，將高開區(qū)起步區(qū)的規(guī)劃范圍也劃定為犬類重點管理區(qū)；二是加強同市人大各專門委員會的溝通。凡是法制委員會召開座談會，論證會，我們邀請他們參加，共同研究解決法規(guī)草案中常委會組成人員和群眾關(guān)注的熱點問題；三是加強同省人大常委會有關(guān)部門的溝通、協(xié)調(diào)，一方面請他們提前介入，一方面把二審后的法規(guī)草案提前送省人大法制委員會征求意見，以確保法規(guī)的合法性。2009年我市報批兩部法規(guī)都是一次順利通過。

3、在立法中，更加注重從公正出發(fā)，力戒部門利益傾向。地方法規(guī)絕大多數(shù)是由政府相關(guān)部門提出草案，因此要注意防止和克服部門利益傾向，保證法規(guī)的公正品質(zhì)。例如，我們在審查《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》草案時發(fā)現(xiàn)犬瘟熱、細小病毒、傳染性肝炎等屬于“計劃免疫”的疫病，“由同級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)指定的專門單位實施?！倍媱澝庖吲c強制免疫不同，屬收費項目，且不要求由動物防疫檢疫部門來執(zhí)行。因此，根據(jù)《反不正當競爭法》之有關(guān)規(guī)定，行政部門不應(yīng)指定特定的單位來實施上述行為，否則有指定消費，限制競爭之嫌。因此，刪除該條規(guī)定。在《邯鄲市機動車排氣污染防治條例》的草案中，也有類似由政府主管部門指定檢測機構(gòu)的規(guī)定，也予以了刪除，防止了部門利益損害公平競爭。

4、在立法中，更加注重法規(guī)后續(xù)實施工作的跟蹤督辦。如在《邯鄲市養(yǎng)犬管理條例》中規(guī)定，必須在法規(guī)實施前明確準養(yǎng)犬目錄。對此，我委主動與執(zhí)法主體市公安局、市畜牧防疫部門等聯(lián)合舉辦論證會，圈定了準養(yǎng)犬種，并及時向社會公布。再如，《邯鄲市機動車排氣污染防治條例》通過后，我委多次督促政府趕在實施前制定出《機動車環(huán)保標志管理辦法》和具體實施細則，以確保法規(guī)的有效實施。

三、完善立法機制，探索立法質(zhì)量評估

立法并非“一勞永逸”，法規(guī)的實施效果更能彰顯立法的價值。法規(guī)的規(guī)定是否科學(xué)可行、能否滿足社會對立法的需求、法規(guī)執(zhí)行情況如何等問題直接影響著立法的質(zhì)量和效益。因此，開展立法評估工作，對深入了解法規(guī)在實踐中的運行狀況，加強決策的科學(xué)性，提高立法水平，具有重要意義。

為探索經(jīng)驗，2009年我委選擇事關(guān)群眾切身利益的《邯鄲市城市供水用水管理條例》，重點對該法規(guī)頒布實施以來所取得的社會效益以及條例中各項制度設(shè)計的合法性、實用性、可操作性等方面進行了全面評估，并著重研究了供水用水管理體制、供水企業(yè)與用戶權(quán)利義務(wù)界定、高層住宅二次加壓供水設(shè)施管理養(yǎng)護責任等條例存在的問題。主要采取部門自查與專家評審、社會評估相結(jié)合的辦法，在主管部門總結(jié)自查的基礎(chǔ)上，組織專家學(xué)者對法規(guī)進行評估，同時還通過多種途徑，廣泛征求相關(guān)單位、人大代表和廣大市民意見、建議。根據(jù)調(diào)研評估情況，分析法規(guī)的實施效果，向常委會主任會議提交了評估報告，并以常委會辦公廳文件形式印發(fā)市政府及有關(guān)部門，建議適時對該條例進行修改。

實踐告訴我們，立法質(zhì)量評估對于完善立法機制，提高立法質(zhì)量有著積極的作用。一方面使我們對條例的的實施效果有了更加深刻的認識和了解；另一方面也有助于發(fā)現(xiàn)新問題，為做好該條例的修改工作奠定基礎(chǔ)。

四、構(gòu)建法律體系，搞好法規(guī)清理

吳邦國委員長在今年的常委會工作報告上明確指出：行政法規(guī)和地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分?，F(xiàn)行法規(guī)中也存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不配套的地方。要在去年集中開展法律清理工作取得重大階段性成果的基礎(chǔ)上，督促和指導(dǎo)國務(wù)院和地方人大分別開展行政法規(guī)、地方性法規(guī)集中清理工作，確保在今年年底前全面完成法律法規(guī)清理任務(wù)。

我市人大常委會在加強立法工作的同時，十分注重地方法規(guī)的修改和廢止工作。對于地方法規(guī)因上位法發(fā)生變化而造成抵觸的，或者上位法已經(jīng)廢止的和地方法規(guī)中已經(jīng)不適應(yīng)新時期、新形勢要求的相關(guān)規(guī)定，適時進行了修改或廢止。迄今為止，我市已對7部地方法規(guī)進行了9次系統(tǒng)的修改，另廢止了5部。但現(xiàn)行有效的地方法規(guī)有28部，其中1994年至2000年制定的有15部。按照全國、省人大常委會的統(tǒng)一部署，開展地方性法規(guī)清理工作，是今年地方立法工作的重中之重。我市人大常委會采取政府有關(guān)部門自行清理和市人大常委會集中清理相結(jié)合的辦法，將對現(xiàn)行法規(guī)進行全面清理，重點是2000年以前制定且未系統(tǒng)修改過的的地方性法規(guī)，著重解決法規(guī)和法規(guī)規(guī)定中存在的明顯不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)的突出問題，根據(jù)不同情況，區(qū)別輕重緩急，分類進行處理，以使我市的地方法規(guī)更加科學(xué)、統(tǒng)一、和諧，更好地適應(yīng)邯鄲市經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的客觀需要。

   此次地方性法規(guī)全面清理工作從全國人大到省人大都有明確意見和要求，時間緊，任務(wù)重，而且政治性、法律性、專業(yè)性很強，市人大常委會對此也高度重視，專門成立了常委會主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、主管領(lǐng)導(dǎo)和秘書長為副組長、市人大各委員會和政府法制辦主要負責同志為成員的法規(guī)清理領(lǐng)導(dǎo)小組，制定并報經(jīng)市委同意，印發(fā)了地方性法規(guī)清理工作實施方案，召開了有市人大各專門委員會和市政府各有關(guān)部門參加的法規(guī)清理工作會議進行安排部署，進一步明確了清理的范圍、重點和各部門之間的協(xié)調(diào)與配合，以及各階段的時限要求。目前，我市現(xiàn)進入各部門的梳理排查階段，以確保年底之間完成法規(guī)清理工作。