提升地方立法质量和实施效果

抓住关键环节改进立法工作

全面提升地方立法质量和实施效果

法规质量和实施效果是地方立法工作面临的重要课题。近年来，邯郸市人大常委会在地方立法工作中，紧紧抓住关键环节，积极改进工作，努力提高法规质量和实施效果，使地方立法工作有了新的起色，为推进全市经济社会发展、构建区域中心城市提供了法制保障。

一、抓规划、抓计划，把好立项关

制定立法规划和计划是地方立法的一项基础性工作，把好立项关已成为加强立法工作、提高立法质量的必然要求。市人大常委会紧紧围绕市委中心工作和重大决策，多渠道征集立法项目，统筹谋划，择优立项，科学制定五年立法规划和年度立法计划,严把“入口关”，并坚持在常委会确立规划和年度计划前及时向市委报告，争得市委的把关和指导，使地方立法有一个坚实的起点，为提升立法质量打好基础。

   （一）突出地方特色，服务中心工作。地方立法的重点应放在属于地方特有的事务上，或者法律、行政法规尚未就此作出规定，亟待地方“先行先试”予以规范的项目上。对此，市人大常委会坚持“突出地方特色，服务中心工作”立法理念，认真研究我市经济、社会发展和人民群众根本利益对地方立法的需求，切实把地方立法与当地经济社会发展战略结合起来，同解决人民群众的切身利益结合起来，抓住邯郸经济社会发展迫切需要规范的事项和人民群众关注的热点问题，作为立法重点，做到有的放矢，科学规范。常委会还十分注重根据形势发展变化,对立法计划进行适当调整,切实把经济社会发展亟需规范而又条件成熟的事项作为优先立法项目，付诸实施，更好地发挥地方国家权力机关的职能作用。

（二）畅通立项渠道，广征立法项目。不论是换届时的五年立法规划，还是一年一度的立法计划，市人大常委会都坚持从每年的8、9月份开始酝酿立法项目，用两个月左右时间在比较大的范围内广泛征求各方面意见。一是以常委会办公厅文件形式，向市政府有关部门、组织征集立法项目建议；二是在《邯郸日报》和《市政府信息网》上发布征集立法项目建议的公告，广泛听取社会各界的意见；三是收集人代会上和常委会组成人员联系市人大代表时代表提出的立法方面的议案、建议，以及人大执法检查、视察中提出法规修改的建议项目，尽可能把人大代表普遍关注的立法项目列入规划和计划，本届人大常委会通过的立法规划和立法计划有三分之一以上来自代表议案和建议；四是《代表热线》和人民群众来信来访中反映比较集中或突出的问题，作为立法选项的一个重点进行认真研究。同时，把上年度立法调研中认为已经成熟的项目作为下一年度立法项目的重点，由市人大常委会法制工委提出五年立法规划和年度立法计划项目（包括立法调研项目）草案，经市人大法制委会议、常委会主任会议审议，报市委同意后提交市人大常委会审议，确立五年规划和年度立法计划后在《邯郸日报》和《市政府信息网》上予以公布，并认真组织实施。

（三）把握立法重点，做到三个优先。一是中心项目优先。创建全国文明城市是邯郸市委、市政府的一项重大战略部署，也是为老百姓办实事、解难题和全面提升城市实力、活力、竞争力的重要平台。围绕建设城镇容貌整洁、基础设施完善、交通四通八达、生态环境优良、城市特色突出、百姓生活宜居城市的需要，在加强基础设施建设的同时，着力改善城市环境尤为重要。为此市人大常委会及时制定了《邯郸市机动车排气污染防治条例》、并将《邯郸市滏阳河管理条例》、《邯郸市城市市容环境卫生管理条例（修正案）》列入年度立法计划；针对犬只满街跑、扰民伤人、管理难、影响城市形象等问题，市人大常委会适时调整立法计划，及时制定了《邯郸市养犬管理条例》。二是急需项目优先。“实现城镇面貌三年大变样”是省委、省政府统一安排部署的重要行动。加快科学发展，推进城乡一体化进程，规划工作必先行。为确保“三年大变样”各项目标任务全面完成，实现我市“三年大变样，全省看邯郸”的庄严承诺，市人大常委会经过认真调研后及时调整了立法计划，将之前未被纳入年度立法计划的城乡规划条例增加为正式项目，使立法工作较好地适应了地方经济社会发展需要，有力支持了 “三年大变样”工作的快速推进。三是关注项目优先。针对学校安全事件时有发生，人大代表和广大人民群众对此非常关注的实际情况，市人大常委会率先在全省制定了《邯郸市学校安全管理条例》，进一步明确了学校安全管理职责，规范了安全管理制度，细化了重点环节的防范措施；强化了学校的安全教育，建立了风险防范及救助机制；强化学校周边环境的治理，规范了学校举办者、学校、教育等相关监管部门及各级政府的责任，形成校安工程齐抓共管、各司其职的管理格局。该条例事关千家万户的切身利益，一经出台便受到全社会的广泛赞誉和一致好评。

二、抓调研、抓审议，把好质量关

提高法规质量的前提是必须掌握足够的情况和第一手材料。只有深入调查研究、广泛汇集民意，才能真实了解社会实际、民众需求和政府管理重点，准确把握法规所要调整和解决的主要矛盾；才能增强常委会审议的针对性，使法规案整体具有较强的科学性、合理性和可行性。

（一）提前介入，争取主动。凡列入立法计划项目，市人大常委会都责成法制工委和有关专门委员会安排专人提前介入，一方面掌握进展情况，确保法规草案按期提请审议；一方面从立法的必要性、法规体例的合理性、法规内容的合法性和可行性、法规语言的规范性等方面，进行全面的研究和论证，及时发现和掌握法规草案起草和论证过程时可能遇到的难点和容易产生矛盾的焦点问题，提出修改意见和建议，并加强与市政府法制办及有关部门的沟通协调，把矛盾和问题解决在法规草案提交审议之前，为法规顺利推进创造条件。

（二）深入调研，广纳民意。地方立法工作从立项、起草、调研到审议，直至修改、完善整个过程都应该是一个深入了解民情、认真倾听民意、广泛集中民智的过程。在条例的制定过程中，市人大常委会始终坚持依靠群众、一切为了群众，努力拓展公民参与立法的渠道，激发社会公众关注、参与地方立法的热情，以立法的民主化促进了立法的科学化。同时还坚持专家咨询论证制度，凡是涉及重大民生事项和涉及群众利益的法规和规定，都组织法律顾问和专家组成员参加讨论、座谈、审议、咨询等活动，多层次、多视角把好法规草案质量关。如在修改《邯郸市城市供水用水管理条例》和制定《邯郸市学校安全管理条例》过程中，就涉及千家万户和方方面面的切身利益的二次供水、关闭自备水源井、学校校舍安全鉴定、学校安保机构和人员等热点和焦点问题，先后深入到8个县（市、区），分别召开由经营用户、普通居民、学生家长等参加的座谈会36次，组织召开专家论证会5次，并多次深入到市政府有关部门、企事业单位和部分社区进行调研，综合听取社会各方面的意见和建议。特别是在条例草案一审后，及时将草案修改稿通过《邯郸日报》和《市政府信息网》向社会公布，开设热线电话，并同时向19个县（市）区人大常委会征求意见，共收到各种意见和建议100余条。对广大群众和有关方面提出的意见和建议，我们都进行认真研究、筛选和汇总，并召开专家论证会进行系统论证。条例二审后，再次对有较大分歧的问题有针对性地召开第二轮各种形式的座谈会反复征求意见，力求使条例修改稿更加科学、公正、合理，符合我市实际。条例三审通过后，基本规范了应当规范的事项，解决了所有争议的问题，形成普遍认可、完全成型的文本。

（三）统一审议，提升质量。坚持法制委统一审议，既是充分调动和发挥法制委员积极性，广泛吸收委员意见，推进立法决策的科学化、民主化的决策机制，又是通过法制委对地方性法规草案条文进行全面把关，防止地方性法规与国家法律法规相抵触，维护社会主义法制统一的协调机制。几年来，市人大常委会坚持邀请法制委委员列席常委会会议审议法规案和调研法规案制度，使法制委委员更好地了解常委会组成人员的审议意见和社会各界的意见、建议；在组织法制委会议时，尽可能地为委员提供最翔实的材料，包括立法背景、法规草案文本、相关上位法依据、外地做法和经验、专门委员会初审意见和常委会组成人员审议意见及法工委调研中了解的群众意见等；每一次会议尽可能提供充足的审议时间，对法规案进行逐条审议，重点对法规的合法性、协调性和规范性进行把关，让每一位委员都能畅所欲言，发表见解，反映情况，开展讨论，甚至争论。同时，邀请市人大常委会有关工作机构、市政府有关部门等有关方面负责人列席法制委会议，解答审议中不清楚的问题。对于有分歧的意见，既不回避也不简单表决，而是请相关方面充分阐明理由、说明情况，经过大家反复审议、权衡论证，取得广泛共识后，才进入表决程序，真正体现法制委委员的审议意见。

（四）审前报告，争取指导。一部好的法规需要方方面面的严格把关。凡进入市人大常委会三次审议或二次审议通过之前，市人大常委会都主动将法规文本送达省人大常委会法制工委有关领导的案前，有时还就有关问题主动上门报告，争得指导，解惑释疑。可以说省人大法工委各位领导和同志们都一直关注和支持邯郸的立法工作，为我们解决了许多难点问题，这也是我市保证法规质量的最后一道防线。

（五）突出主体、严格审议。常委会组成人员是审议法规议案的主体，法规草案的修改和完善更多是常委会组成人员的意见。几年来，市人大常委会坚持法规草案提前印发常委会组成人员，以便作好审议前的准备工作；坚持法规案三次审议制度，每次审议都保证组成人员有足够的发言时间，让组成人员充分发表意见；邀请组成人员参加法规案调研、论证会，多途径征求他们的意见；充分尊重常委会组成人员的意见，对组成人员的审议发言都及时整理，并会同相关部门认真研究，对未采纳的意见，也要当面或电话等方式作出解释和沟通。

此外，市人大常委会还按照立法法要求，积极做好法规案报批工作，以及条例通过后的公布、备案等工作。

三、抓评估、抓问效，把好实施关

法规的生命力在于实施，只有制定的地方性法规得以有效贯彻实施，才能算是立法与执法的有机统一。为促进法规的有效实施，市人大常委会在加强地方法规、规章宣传贯彻实施的同时，积极探索我市制定的现行有效的法规的立法评估和尝试了新制定法规的跟踪问效，收到了初步效果。

（一）加强对法规的宣传贯彻实施力度。几年来，凡新颁布的地方性法规，市人大常委会都督促市政府有关部门制定实施方案，组织和参与有关方面及新闻媒体适时召开的新闻发布会，印发法规文本开展多种形式的学习、宣传和贯彻活动。常委会领导还深入执法主体单位，亲自调研法规实施中遇到的新情况、新问题，亲自协调有关部门自身解决不了、解决不好的问题。在去年对全市现行有效法规、政府规章、规范性文件进行全面清理的基础上，市人大常委会法制工委与市政府法制办合作，编印了《邯郸市法规规章规范性文件全书》，全书共1385页，收集地方性法规28件、市政府规章58件和市政府办发布的规范性文件365件，市政府部门发布的规范性文件432件，县（市、区）政府发布的规范性文件502件，对宣传地方法规规章、促进法规实施和严格执法具有积极意义。

   （二）探索已实施法规的立法评估。立法评估就是对已经实施的法规，从立法质量角度，对法规的实施效果、合法性、合理性、可操作性等指标，进行客观、准确的评估，旨在总结立法经验，提高立法质量，为今后法规的立、改、废提供依据。2009年，率先对《邯郸市城市供水用水管理条例》进行了评估，去年对《邯郸市水资源管理条例》进行了评估，今年正在对《邯郸市城市房地产交易市场管理条例》进行评估。通过评估发现问题，查找不足，进一步改进工作，提高了立法质量。在评估过程中，坚持采取行政执法部门评估、社会参与评估、法制工委专题调研评估相结合的办法，重点对法规颁布实施以来所取得的社会效益以及条例中各项制度设计是否科学合理、是否符合实际，是否实现了立法的预期目的和宗旨等方面进行了评估，为了使评估工作公开透明，市人大常委会在《市政府信息网》上专门开设了立法评估专栏，公布评估内容提纲，征求市民和社会各界的意见和建议。深入各执法主体单位和相关部门及部分县（市、区）组织相关人员、执法相对人、人大代表、机构代表等进行评估座谈，并召开专家评估论证，形成评估报告草案，经法制委和主任会议审议通过后，以常委会办公厅文件形式，转发政府有关方面办理和改进工作。通过评估，发现《邯郸市城市供水用水管理条例》中存在问题较多，市人大常委会及时进行了修改。

（三）尝试新实施法规的跟踪问效。法规初始阶段的跟踪问效是立法工作的继续和延伸，我们称之谓“扶上马、送一程”，重点了解法规颁布后相关配套文件是否制定了，各执法主体之间工作衔接如何。通过适时地对新颁布的法规在初始阶段存在的问题进行必要的跟踪监督，促进法规的有效实施。2010年市人大常委会组织部分常委会委员和市人大代表，就上年度制定的《邯郸市机动车排气污染防治条例》进行跟踪问效，深入了解条例实施情况，有针对性地提出建议意见，督促市政府和有关方面制定了《机动车环保标志实施办法》，协调解决了市环保局与市交警支队联合执法中遇到的一些困难和问题，较好地发挥条例在机动车排气污染防治中的规范作用。今年，市人大常委会将着力抓好去年制定并颁布实施的《邯郸市学校安全管理条例》的跟踪问效，真正做到立一部法规，就要管一定作用，真正体现其应有的效力。

下一步，市人大常委会要在继续搞好立法工作的同时，学习借鉴省人大做法和外地经验，加强立法制度建设；完善协调工作机制，提高工作效率；建立地方立法研究所，改进立法工作。

一是加强立法规程方面的制度建设。在本届内逐步就立法机制和技术方面的操作规程进行规范，适时制定立法计划编制工作规程，地方性法规草案起草工作规程，代表立法建议和议案办理工作规程，地方性法规草案审议规程，地方性法规草案调研、论证规程和地方性法规草案听证工作规程等。

二是完善立法工作协调机制。逐步建立完善地方立法工作联席会，市人大法制委、常委会法制工委与各相关专门委员会，法制工委与市政府法制办，法制工委与政府执法主体部门协调会等工作制度，从而形成了从立法计划到起草、审核、审议、修改各个环节比较顺畅的协调机制。

三是成立地方立法研究所。依托邯郸职业技术学院拟成立地方立法研究所，探索社会力量起草法规草案工作和开展法规案风险评估工作，逐步改变过去单纯靠政府部门起草法规案做法，克服部门利益倾向，化解立法风险。