全面主導立法過程  努力發(fā)揮“領跑”作用

全面主導立法過程  努力發(fā)揮“領跑”作用

　　近年來，邯鄲市人大常委會在中共邯鄲市委的領導下，認真貫徹黨的十八屆四中全會對立法工作提出的“努力發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”的新要求，積極探索實踐，取得了一些成果。

有益的探索

   發(fā)揮人大對立法工作的主導作用，重在加強人大在各環(huán)節(jié)的組織協(xié)調作用，實施全程“領跑”。實踐中，我們通過建立立法聯(lián)席會制度，改變了過去那種政府起草部門、政府法制辦、人大專門委員會和法工委等各管一段的“接力式”工作模式，形成了由上述部門共同組成的“長跑隊”，在不同階段由人大相關專門委員會或常委會工作機構負責“領跑”，牢牢把握立法工作主動權，最大限度地抑制執(zhí)法機關自身的利益驅動，克服地方和部門保護主義。

   （一）加強立項指揮，當好“引導員”。法規(guī)項目立什么、如何立、何時立，這種對立法方向、立法重點、立法時機的把握，是立法的基礎環(huán)節(jié)，也是人大主導立法的第一道關口。近年來，邯鄲市人大常委會對各方面提出的立法需求通盤考慮、總體設計、科學引導、嚴格立項，努力立良善之法、立管用之法，不斷提高立法的科學性、及時性、針對性。一是明確價值取向。我們始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益作為立法工作的出發(fā)點和落腳點，努力通過制定地方性法規(guī)推動人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實利益問題的解決，讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。近年來，房地產市場能否健康發(fā)展事關改革發(fā)展穩(wěn)定大局，群眾普遍關心，市委、市政府高度關注。針對這一情況，我們及時將修訂《邯鄲市房地產交易管理條例》列入今年的立法計劃，力求對房地產交易和管理等行為做出進一步規(guī)范，促其健康發(fā)展，維護好廣大人民群眾的合法權益。二是突出法制重心。制定立法規(guī)劃時，我們緊貼市委重大部署，對中心項目、急需項目、熱點項目優(yōu)先立法，主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。邯鄲市作為老工業(yè)城市，長期以來依賴重工業(yè)拉動經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境污染問題已成為制約邯鄲復興的瓶頸。為此，我們及時調整規(guī)劃草案，先后制定《邯鄲市節(jié)約能源條例》、《邯鄲市減少污染物排放條例》等8件地方性法規(guī)，對節(jié)約能源、減少污染物排放等行為進行規(guī)范，為邯鄲綠色崛起、可持續(xù)發(fā)展提供了良好的法制遵循。三是把握出臺時機。確定立法項目時，我們堅持問題導向、注重調查研究、深入了解情況、廣泛聽取意見，妥善處理法律規(guī)范的穩(wěn)定性與變動性、現(xiàn)實性與前瞻性、原則性與可操作性的關系，努力使每一項立法都能符合經(jīng)濟社會發(fā)展的實際和要求。今年，市政府提交《邯鄲市流動人口管理條例（草案）》的議案時，恰逢國務院正在制定《居住證暫行條例》。因為上位法遲遲沒有出臺，我市也暫時擱置，決定待上位法出臺后，再適時啟動立法程序，就上位法某些原則性規(guī)定進行細化、補充，作出針對性規(guī)定。

   （二）把握起草協(xié)調，當好“調度員”。法規(guī)起草是立法工作的關鍵步驟，對發(fā)揮人大主導作用有著十分重要的意義。近年來，邯鄲市人大常委會更加注重科學立法、民主立法，不斷加強對起草工作的調度，科學把握立法節(jié)奏，著力推進精細立法，有效提高了立法質量。一是引領立法進程。市政府有關部門起草的法規(guī)草案，法工委和專門委員會提前介入，與起草部門及時溝通信息、交換意見，協(xié)調解決矛盾，指導和督促起草單位按時完成起草任務。今年，市政府有關部門對《邯鄲市再生資源回收利用條例（草案）》起草進展緩慢，專委會跟蹤了解到有關機關對執(zhí)法主體有不同看法，常委會領導立即召開協(xié)調會予以明確，加快推進了起草進程，提高了立法效率。二是創(chuàng)新起草主體。對直接涉及行政部門管理權，設置行政許可權、處罰權、強制權等與相對人利益密切相關的立法項目，對涉及全市綜合性、全局性、基礎性的重要法規(guī)草案，我們實行專項草案立法起草小組負責制。在《邯鄲市婦女權益保障條例（草案）》起草過程中，市人大常委會主任會議決定由市人大常委會工作機構牽頭，組織、調度、指導、協(xié)調市婦聯(lián)和有關方面聯(lián)合起草，探索了立法工作者、實際工作者、專家學者“三結合”的法規(guī)起草方式，取得了較好效果。三是選好立法體例。起草法規(guī)時，我們著眼實效，摒棄片面追求“大而全”的常規(guī)模式，嘗試更為靈活、多樣、適用的體例，堅持“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”，集中力量研究推敲“關鍵的那么幾條”，增強了法規(guī)的針對性和可執(zhí)行性。剛剛批準的《邯鄲市新型墻體材料與建筑保溫材料促進條例》高度精練，具體條文只有16條，在省人大常委會審議時受到了委員們的普遍贊譽，順利通過。

   （三）注重審議把關，當好“決策員”。人大在廣泛征詢各方面意見，包括獨立第三方意見的基礎上，就法規(guī)草案的合法性、合理性、適當性進行審議、修改，是發(fā)揮人大主導作用的重要舉措。近年來，邯鄲市人大常委會堅持立法原則，充分行使地方立法權，科學決策、勇于擔當，努力使法規(guī)立得住、行得通、切實管用。一是區(qū)分審次重點。為了規(guī)范審議工作，提高審議質量，我們制定了《邯鄲市地方立法工作程序細則》，規(guī)定不同階段審議重點不同，在各審次之間以積極慎重的態(tài)度深入調研、反復協(xié)商、充分論證。具體而言，一審階段主要圍繞立法依據(jù)、調整范圍等方面，重點審議法規(guī)案的必要性、可行性；二審階段主要圍繞規(guī)范內容、核心條款等方面，重點審議法規(guī)案的系統(tǒng)性、針對性；三審階段主要圍繞邏輯結構、立法技術等方面，重點審議法規(guī)的合法性、有效性。對情況復雜、爭議較大的法規(guī)草案我們還進一步增加審次，直到確實成熟再交付表決。二是守住立法底線。審議法規(guī)案時，我們認真把握地方立法的“不抵觸原則”，確保每一部法規(guī)既不與憲法、法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定直接抵觸，也不與其所確立的基本原則和法律制度間接抵觸?！逗愂泄?jié)約能源排放條例》進行一審時，有的常委會委員提出河北省規(guī)定年綜合耗能五千噸標準煤以上的為重點用能單位，而該條例卻規(guī)定為一千噸以上，擴大了上位法規(guī)定的責任范圍，屬于與上位法相抵觸，我們就對該條例做了相應、全面修改。三是修改實質內容。我們在審議時堅決不做“橡皮圖章”，無論是專門委員會審議，還是常委會審議，都敢于對重要內容進行創(chuàng)新修改?！逗愂袦p少污染物排放條例》進行審議時，我們既注重治標，更注重治本，針對以細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境等問題，細化規(guī)范了主要污染物排放的總量控制制度、排污許可證制度、減排臺賬和統(tǒng)計制度、減排預警制度及減排目標責任制、考核評價、獎勵懲罰制度等，倒逼企業(yè)調整優(yōu)化能源結構，大力減少污染物排放，取得良好社會效果。

幾點體會

   近年來，我市地方立法工作的探索和實踐，使我們加深了對人大及其常委會在立法工作中的主導作用的認識。

   一要把握好黨委領導與人大主導的關系。人大在立法中的主導作用，是在黨的領導和支持下的主導作用，越是堅持黨的領導，就越能有效地發(fā)揮人大的主導作用，有效地進行立法協(xié)調溝通，有效地推動立法進程。如果離開了黨的領導，就會迷失方向，就會寸步難行。因此，一旦遇有重大立法決策事項，特別是意見不一致的重大問題，應及時通過常委會黨組向同級黨委請示匯報，請黨委定奪。

   二要把握好法制統(tǒng)一與地方特色的關系。要發(fā)揮好人大的主導作用，既要維護法制統(tǒng)一，也要突出地方特色。一方面，要牢牢把握地方立法的“不抵觸原則”，使每一件法規(guī)既不與上位法的具體規(guī)定直接抵觸，也不與所確立的基本原則和法律制度間接抵觸。另一方面，要堅持以問題為導向，加強調查研究，深入了解地方實際情況，廣泛聽取各方面意見，努力使每一項立法都能符合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際和要求。

   三要把握好法律規(guī)范與其他規(guī)范的關系。立法要有所為有所不為。一方面，要注重完善立法，使法的基礎作用不斷加強，真正成為“治市之重器”，為地方經(jīng)濟發(fā)展改革提供良好的法制保障。另一方面，也要清醒的認識到，法不是萬能的，不能妄圖通過立法解決一切問題，只有那些需要國家強制力保證實施的行為規(guī)范，才需要通過立法來解決。那些可以通過道德規(guī)范、宗教規(guī)范、行業(yè)準則、黨的政策等其他社會規(guī)范解決的問題，立法則沒有必要。